Résumé L’adaptation stratégique de l’organisation a fait l’objet de nombreuses recherches en management stratégique et théorie des organisations, principalement au niveau inter-organisationnel avec les recherches menées par l’écologie des populations,








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La règle dans le processus de traduction : le cas du règlement général de fonctionnement

Le règlement général de fonctionnement (RGF) est un document de référence qui fixe les responsabilités et délégations de chacun des niveaux hiérarchiques dans l’association. Il a été mis en place à l’ACSEA en 1992, dans un contexte dans lequel il devenait nécessaire de préciser quelles étaient les responsabilités de chacun et notamment de la DG et des directeurs d’établissements. Son contenu est précisé dans l’encadré 3.

Encadré 3 – Composition du règlement général de fonctionnement (RGF)
Le RGF est un document de 35 pages établi en 1992 et organisé en 4 titres.

Titre 1 : Dispositions générales

Il comprend le rappel des statuts, du projet associatif et la liste des établissements et services.

Titre 2 : Organisation administrative de l’association

Cette partie précise les missions, l’organisation et les fonctions de chacune des composantes de l’organisation :

2-A- Rôle de la Direction Générale

2-B- Rôle du Conseil de Direction

2-C- Rôle du directeur d’établissement

Titre 3 : Recrutement et procédure d’embauche

Titre 4 : Pouvoir disciplinaire

A partir du milieu des années 80, suite à la décentralisation, un ensemble de contrôles vont avoir lieu à l’ACSEA.

« C’était déjà ce contexte : une association très importante, à peu près sur tous les champs de l’action sociale, aussi bien dans le médico-social que dans la protection de l’enfance ou la protection judiciaire de la jeunesse mais une association qui était aussi très atomisée, voire balkanisée, une cohérence difficile […]. Au moment de la décentralisation, donc très peu de temps avant 1986, il y a eu une mission de l’inspection générale de l’IGAS16 à l’époque, une mission de la cour des comptes régionale qui souhaitait vérifier la réalité du fonctionnement de l’ACSEA. A l’époque, nous étions aussi une association soupçonnée d’avoir un trésor de guerre, plus généralement une association qui avait de grosses difficultés relationnelles avec le conseil général de l’époque. » (Entretien ADG)
Dans ce contexte extérieur difficile, il devient donc nécessaire de structurer l’association qui existait d’abord et avant tout comme un ensemble d’établissements plus ou moins autonomes. La direction générale souhaite donc pouvoir contrôler davantage ce qui se passe dans les établissements.

« Il n’était pas question pour moi de renier l’histoire mais n’étant pas impliqué dans l’histoire de la sauvegarde17, ça me permettait quand même de dire ce que j’avais à dire. Il fallait reconstituer un noyau associatif, une vision associative autour des directeurs, les amener à travailler ensemble, à constituer un vrai conseil de direction, à mettre en place un règlement général de fonctionnement, qui dise qui fait quoi, que fait la direction générale, que fait chaque directeur ; et un positionnement aussi des instances un peu stratégiques et dirigeantes de l’association. » (Entretien ADG)
A l’origine, le règlement général de fonctionnement a été élaboré par la direction générale et les directeurs d’établissements. Il a pour objectif en particulier de définir le rôle de la DG et celui d’un nouvel organe de gouvernance : le conseil de direction composé des cadres de la DG et des directeurs d’établissement.

« Faire rentrer l’idée du conseil de direction c’était vraiment ça : on participe à la vie associative donc on participe à sa construction c’est pour ça que j’ai voulu que le règlement général de fonctionnement «  mouille » les directeurs dans son élaboration et puis qu’ils puissent m’en dire des choses, même quand je devais leur faire passer que, pour embaucher un cadre, il faudrait une double signature, mais de façon à ce que les choses soient bien repérées. Je souhaitais qu’ils participent à la construction du cœur vivant de l’association, ça devait permettre au fur et à mesure qu’ils garantissent finalement le projet de chacun de leurs collègues. En somme, je voulais que se développent entre eux une solidarité inter-établissements.» (Entretien ADG)
Il a donc nécessité un travail de négociation collective dans son élaboration suivi d’une appropriation de la part des directeurs d’établissements et de la DG.

« En fait ce règlement général de fonctionnement a nécessité un travail important. Il a fallu faire « vivre » la direction générale auprès des établissements et services. Je leur ai dit qu’à partir de maintenant, je réunirais tous les directeurs une fois par moi dans un conseil de direction qui durerait la journée et on parlerait de l’association et de leurs restitutions de façon à ce que les uns et les autres sachent ce qui se passait dans toutes les institutions, l’idée étant que chaque institution pouvait avoir un projet qui lui était propre. Mais il devait être garanti par l’association et non seulement par le conseil d’administration et la direction générale, mais aussi par tous les directeurs qui devaient être solidaires de ce travail. » (Entretien ADG)
Le règlement général de fonctionnement va donc expliciter les rôles et responsabilités du directeur général, des directeurs. En ce sens, il est une traduction formalisée (par abstraction) de l’interaction DG/Directeurs d’établissement. Ce RGF est donc une formalisation de la traduction B définie dans la sous-partie 3.1. En soit, c’est un grand changement culturel par rapport à la position très forte des directeurs, « les barons », dans leurs établissements.

« Le règlement général de fonctionnement a bien dit que les directeurs ne devaient plus acheter des biens tous seuls dans leur coin. Il y avait nécessité qu’on s’organise, qu’on réfléchisse ensemble aussi comment on organise le droit du travail etc. enfin la « sauce » de la boutique. » (Entretien directeur étab. H3)
Par exemple, la première « utilisation » du règlement général de fonctionnement a donné lieu à une sanction disciplinaire venant de la DG. Hautement symbolique, cette première utilisation a marqué dans la mesure où ceux-ci ont constaté d’une part qu’il était réellement mis en application et d’autre part qu’il rééquilibrait le rapport DG/ Directeur d’établissement en faveur de la DG.

« Dans l’association ça n’était jamais arrivé qu’un directeur prenne une sanction disciplinaire, c’était un électrochoc mais d’une certaine manière, ça n’a pas été mal vécu par les directeurs qui ont dit que maintenant il y avait des règles et qu’il n’y avait pas de raison d’y déroger. » (Entretien ADG)
Cet ensemble de règles, qui positionne le rôle de chacun et des principales instances, est réutilisé par l’ensemble des acteurs de deux façons :

- au quotidien, sans y faire explicitement référence. Le règlement général de fonctionnement fixe le cadre structurant des règles qui s’appliquent au quotidien dans le fonctionnement des établissements de l’association.

« Très vite, c’est devenu un cadre accepté par tous, dépassionné comme « chose » parce que c’est un document qui a plutôt prouvé qu'il fonctionnait bien, ce qui fait que la référence au règlement général de fonctionnement, c'est naturel. » (Entretien DG2)
C’est le cadre implicite qui guide l’action. Par exemple, chaque directeur connaît ses grands principes, les rôles et les fonctions qui lui sont attribués, les règles et procédures d’embauche…

- Au cas par cas, comme référence explicite par les acteurs (la direction générale et les directeurs d’établissement notamment)18. Lorsqu’une situation nécessite un débat, un compromis – autrement dit une traduction – alors le RGF influence la décision finalement prise. En effet, une décision ne peut être prise que si elle est compatible avec le RGF. Dans la négociation, les acteurs discutent donc à la fois de l’intérêt de telle ou telle décision mais aussi de sa compatibilité avec le RGF, ce deuxième critère étant fondamental pour certains acteurs.


    1. L’adaptation du règlement général de fonctionnement (1992 à 2007)

Face à la nécessité de reprendre la main sur les établissements et services, la Direction Générale a donc créé le RGF en formalisant les rôles et délégations de la direction générale et des directeurs d’établissement et en créant le conseil de direction. Elle a également formalisé des règles concernant les procédures d’embauche et le pouvoir disciplinaire. Ce RGF (dénommé RGF 1) a fait l’objet de deux mises à jour, en 2001 (RGF 2) et en 2007 (RGF 3), dont les contenus sont précisés dans l’encadré 4.

Encadré 4 – Les mises à jour du règlement général de fonctionnement (RGF)
Depuis sa mise en place en février 1992, le règlement général de fonctionnement

a fait l’objet de deux mises à jour :

- la première, en mars 2001. Elle a positionné les rôles et fonctions des chefs de service. Concrètement, un quatrième sous-titre a été rajouté au Titre 2 « Organisation administrative de l’association ».

- la seconde mise à jour d’octobre 2007 a formalisé trois nouveaux rôles : celui du conseil économique opérationnel, celui du responsable administratif et financier de chaque établissement et celui de la réunion générale de l’encadrement.
La mise en place et l’évolution du RGF traduisent donc l’adaptation stratégique de l’organisation. La matrice de dynamique du site (Tableau 3) détaille les étapes de ce processus d’adaptation et ses conséquences sur le contenu du règlement général de fonctionnement.
Tableau 3 - L’adaptation du règlement général de fonctionnement : matrice de dynamique du site


Etape de l’adaptation

Problème

Volonté des acteurs

Solution/Décision


Impact de l’adaptation sur les processus de traduction et les règles de l’organisation

et

Contenu du RGF

Etape 1

(Fév.1992 – Mars 2001)

- « Morcellement » associatif, le pouvoir est dans les établissements.

- Contexte extérieur difficile Nombreux contrôles des pouvoirs publics à la fin des années 80 à l’ACSEA.

- Sortir du « temps des baronnies » pour légitimer par l’associatif les actions des directeurs dans chacun de leur établissement qui sont remises en cause par les pouvoir publics.

RGF 1 :

- Formalisation des missions et du rôle de la direction générale et des directeurs d’établissements

- Mise en place officielle d’un conseil de direction



Formalise et stabilise les traductions inter-établissements (traduction B) à l’œuvre dans l’organisation.
Le RGF 1 est un document qui formalise par des règles la traduction B.

Etape 2

(Avril 2001 – Octobre 2007)

- Revendications des chefs de service qui souhaitent continuer à participer à la réflexion stratégique dans la continuité du projet ACSEA 2000

- Favoriser la diffusion de la « dynamique associative » dans les établissements grâce aux chefs de service.

RGF 2 : Modification du RGF 1 par Ajout :

- Formalisation du rôle et des missions des chefs de service



Formalise et stabilise les traductions intra-établissements (traduction A).
Le RGF 2 est un document qui formalise par des règles la traduction A et la traduction B.

Etape 3

(Depuis nov 2007)

- Existence de pratiques nouvelles (mutualisation inter-établissements des budgets) incompatibles avec le RGF.

- Existence de pratiques non prises en compte par le RGF (la réunion générale de l’encadrement)


- Mettre en conformité le RGF aux pratiques en vigueur

- Associer l’ensemble des chefs de services aux directeurs d’établissement et la direction générale aux réflexions et à l’échange d’informations relatives au fonctionnement et à l’évolution du projet associatif.

RGF 3 : Modification du RGF 3 par Ajout :

- Définition du Comité économique opérationnel et du rôle du responsable administratif et financier*

- Formalisation de la réunion générale de l’encadrement



Formalise et stabilise une traduction C qui peut remplacer la succession trad A + trad. B.
Le RGF 3 est un document qui formalise par des règles la traduction A, la traduction B et la traduction C (qui remplace les deux autres)


(* : Cette modification n’est pas traitée dans cet article)
Si l’étape 1 a caractérisé l’invention du RGF (voir sous partie 3.2.), l’étape 2 de l’adaptation du RGF a consisté essentiellement en une définition des rôles et fonctions des chefs de service des établissements. Ceux-ci ont joué un rôle plus important au niveau associatif depuis la mise en place du projet ACSEA 2000. L’introduction de rôles et fonctions les concernant dans le RGF est donc la suite logique à cette implication. Cette définition du rôle de chef de service s’est explicitement appuyée sur une fiche de poste, construite dans un établissement par le directeur de cet établissement.

«On sait ce qu’est un directeur, ce qu’est un directeur général, il faudrait aussi qu’on sache ce qu’est un chef de service éducatif, qu’ils aient leur pouvoir. Donc là c’est venu enrichir la bible en partant du bas et du coup l’expérience de cet établissement a été retravaillée au niveau du conseil de direction lequel lui-même est prévu dans le règlement général de fonctionnement. » (Entretien directeur étab. B3)
Ce nouveau RGF (désormais RGF 2) est donc doté d’un périmètre plus important que le précédent. En effet, le RGF 1 se « contentait » de formaliser l’interaction entre la DG et les établissements (via la définition précise des rôles de la DG et du directeur d’établissement alors que le RGF 2 régularise l’interaction entre un directeur d’établissement et ses chefs de services (en définissant le rôle et la mission d’un chef de service). La traduction A est en effet formalisée pour devenir une règle, cette formalisation se faisant par abstraction. De ce point de vue, l’adaptation de l’organisation est donc ici un phénomène d’adaptation de ces règles par extension du domaine de l’organisation régulé : d’un RGF 1 dans lequel la règle concerne l’interaction entre le DG et le directeur d’établissement (par définition des rôles respectifs), on passe à un RGF 2 qui ajoute une règle qui concerne les interactions à l’intérieur d’un établissement (en définissant le rôle d’un chef de service, notamment sa relation avec le directeur d’établissement).

La mise à jour du règlement général de fonctionnement de 2007 (étape 3) a pour but de mettre le RGF en conformité avec de nouvelles pratiques dans l’association. En particulier, cette mise à jour de 2007 est l’occasion d’institutionnaliser la tenue de la réunion générale de l’encadrement (RGE) dans ce règlement, utilisée dès 2002. C’est une instance mise en place à partir de janvier 2002 réunissant deux à trois fois par an l’ensemble des cadres hiérarchiques19 de l’association20. Elle est conçue comme un lieu d’échange d’informations, de délibérations et de réflexions relatives aux préoccupations de fonctionnement dans tout ou partie des établissements de l’association.
De ce point de vue, l’adaptation des règles de l’organisation a donc consisté à proposer de remplacer les deux niveaux successifs de traduction nécessaires (niveau inter-établissement et intra-établissement) par une traduction globale fondée sur la réunion dans une même instance, la RGE, de l’ensemble des acteurs concernés par les traductions A et B : la direction générale, les directeurs d’établissements et les chefs de service. Cette étape supplémentaire dans la régulation se fait par expérimentation : la RGE a d’abord été « testée » en tant que pratique avant d’être formalisée et intégrée au règlement général de fonctionnement.

Le règlement général de fonctionnement s’est donc constitué par une succession de traductions qui sont effectuées progressivement entre des actants humains et non humains. On voit ici de quelle manière un actant non humain, un ensemble de règles, non seulement permet une traduction mais évolue lui-même au fur et à mesure que l’association s’adapte.

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