Programme des nations unies pour le developpement (pnud)
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OPPORTUNITES ET BARRIERES
Les transactions de gaz carbonique, dont l’idée remonte à la fin de 1997, s’élèvent aujourd’hui à 22 milliards de dollars. L’Afrique sub-saharienne, qui espérait pouvoir tabler sur son image de petit pollueur pour inciter les capitaux du Mécanisme pour le développement propre à financer ses projets de développement vert, n’a attiré à ce jour que 1,4% des projets enregistrés (17 projets sur un total de 1186) et la majorité de ces projets (14 sur 17) ont été alloués à l’Afrique du Sud. Le Sénégal n’a quant à lui pas encore bénéficié d’un projet MDP sur un portefeuille actuel de 21 projets (dont 4 à l’étape de PDD et 17 à l’état de PIN). Ce manque d’intérêt s’explique par la pénurie d’organismes financiers et commerciaux performants et l’insuffisance des moyens administratifs et de gestion du continent. Par ailleurs, le MDP est mal adapté au contexte africain, dans la mesure où du fait d’une faiblesse du secteur industriel, les pays d’ASS pourraient être en mesure de proposer des projets de petite taille, notamment dans le domaine des bio-énergies, susceptibles d’être regroupés au travers de MDP programmatique, ainsi que des projets dans le secteur de la forêt. Or ils s’avèrent que ces deux secteurs sont ceux qui disposent d’un nombre limité de méthodologies développées.
La République du Sénégal, par la voix de son chef d’Etat, le Président Wade, a accepté d’accueillir la conférence des Ministres de l’Environnement africain en amont de la COP 15 de la CCNUCC qui se tiendra à Copenhague en décembre 2009. Cette conférence des parties africaines, destinées à préparer la position du continent, aura lieu les 28-30 septembre 2009 à Dakar. Le Président de la République entend faire de l’approche territoriale des changements climatiques un thème central de cette conférence en lui réservant une partie de l’ordre du jour et en s’engageant personnellement dans la promotion du rôle des régions et des échelons infra-étatiques, dans la mise en œuvre des politiques de lutte contre le changement climatique. En amont de cette conférence, le Président entend porter ce sujet auprès de ses homologues, africains et à l’international, relayé par la délégation sénégalaise représentée par le Ministère de l’Environnement lors des conférences préparatoires à la COP 15, en mars, juin et octobre 2009.
Comme il l’a été souligné, le Sénégal est doté d’un Comité national sur les changements climatiques, le COMNACC, dont les compétences, le mandat, l’expertise en constituent un interlocuteur privilégié pour le programme. Constitué de l’ensemble des experts nationaux sectoriels dans le domaine des changements climatiques19, il opère comme organe de formation, de sensibilisation, de concertation, de coordination, de gestion et de suivi des différentes activités identifiées dans le cadre de la mise en œuvre des mesures de réduction des émissions de GES et d’adaptation aux impacts négatifs des changements climatiques. Il a notamment pour mission de faciliter la conception, le financement, la mise en œuvre, la validation et le suivi des projets nationaux, sous-régionaux et régionaux dans ces domaines. Afin de mener à bien ses tâches, le secrétariat du COMNACC, la DEEC, procède à la création et la tenue d’une base de données sur toutes les activités et le financement obtenus et à rechercher pour la mise en œuvre des objectifs de la Convention et de ses instruments juridiques. Outre cette expertise mise à disposition au travers du COMNACC, le Sénégal dispose d’un nombre important d’institutions à même de fournir les données nécessaires à une planification dans le domaine des changements climatiques. Le Centre de Suivi Ecologique (CSE) établi par le PNUD (UNSO) dans les années 1980 dispose d’un nombre important d’archives de données satellitaires, aéroportées, ainsi qu’issues de recherches de terrain sur les différents écosystèmes de l’ensemble du territoire sénégalais. Le CSE dispose en outre de compétences remarquables en matière de techniques de SIG, ressources sur lesquelles le programme pourra s’appuyer. L’Agence nationale de la statistique et de la démographie (ANSD) est la structure centrale chargée de la coordination de l’ensemble du système statistique du Sénégal. Elle est placée sous la tutelle du Ministre de l’économie et des finances. Elle a été créée par la loi n°2004-21 du 21 juillet 2004 portant organisation des activités statistiques. Un schéma directeur de la statistique a été adopté pour les années 2008-2013 dans le but de renforcer la cohérence du système statistique nationale. Les données nécessaires à l’établissement d’un bilan Carbone existent et sont réparties dans un certain nombre de directions ministérielles selon les secteurs. Signalons que dans le domaine des émissions de gaz à effet de serre, un cadre institutionnel durable pour le suivi des émissions est actuellement à l’étude. S’il est mis en place, il devrait faciliter l’établissement des bilans carbone et leur actualisation.
Bien que doté d’une structure intersectorielle, telle que le COMNACC, le Sénégal souffre d’une trop grande sectorialisation des enjeux liés aux changements climatiques, tant dans leur conception que dans leur mise en œuvre. En ce qui concerne la politique climatique, les plans nationaux qu’ils s’agissent du PANA ou de la SNMO fonctionnent beaucoup plus par projets que par stratégie. Il s’ensuit que ces projets sont peu susceptibles de répondre à la transversalité d’une politique d’aménagement du territoire et de développement intégré au niveau régional. L’échelle du territoire correspond à une échelle pertinente permettant d’intégrer des problématiques transversales et d’articuler les recommandations des plans nationaux aux enjeux de développement locaux. . Ainsi à l’instar de nombreuses études portant sur la gestion des ressources naturelles, le premier Rapport portant sur la Formulation d’un Programme National Intégré de Lutte contre l’Erosion Côtière (Avril 2008) constate qu’ « il est paradoxal que malgré sa vulnérabilité et les intérêts énormes identifiés, et en dépit de la croissance démographique et des investissements, la zone côtière ne fait pas l'objet d'une politique globale et intégrée d'aménagement et de gestion : les zones côtières sont organisées par des lois et décrets divers qui définissent leurs limites et fixent, au moins théoriquement, les modalités d'utilisation des ressources côtières »20. Cette faiblesse entraîne aussi un défaut au niveau de la réalisation, du fait d’une mise en œuvre des politiques nationales par des services déconcentrés qui obéissent chacun à un plan élaboré par leur ministère de tutelle (agriculture, environnement, énergie, eaux et forêts, etc), entravant toute possibilité de gestion intégrée des ressources.
Au nombre des raisons expliquant cette situation, il faut citer entre autres l’insuffisance des textes sur la décentralisation et les résistances des services de l’État au transfert des compétences. En effet, les ministères techniques continuent d’exercer une bonne partie des attributions relevant des collectivités territoriales dans les domaines objets de politiques sectorielles publiques (environnement, aménagement du territoire, etc.). Le COMNACC est à cet égard une institution fortement centralisée. Les liens avec les institutions décentralisées voire même déconcentrées sont inexistants. Ainsi, bien que certains d’entre eux aient été consultés lors de l’élaboration du PANA, les Conseils Régionaux et les ARD n’ont pas eu connaissance des résultats et de la publication de ce document, et n’étaient pas tenus au fait de l’existence d’une SMNO au niveau national. La centralisation des activités du COMNACC s’explique par ailleurs par le caractère récent du paradigme « changement climatique » et de la mise en place d’une politique dans ce domaine au Sénégal. De ce fait, les structures, cadres réglementaires et investissements sont tout d’abord mis en place au niveau central avant toute considération d’une éventuelle décentralisation en la matière. Le fort potentiel en énergie renouvelable non exploité du Sénégal a été souligné en amont. Ceci est à attribuer notamment au fort monopole de la production énergétique par la SENELEC et l’ASER. Toute production d’énergie est soumise à autorisation de ces organisations publiques qui malgré une volonté importante de réforme du secteur depuis 1998, éprouvent quelques réticences à octroyer des droits à des acteurs concurrents dans ce domaine. Ainsi, un important projet de parc éolien mis en place par la région de St Louis en partenariat avec la Société Eiffage et la Région Midi-Pyrénées semblerait avoir été bloqué du fait d’une absence d’autorisation de la SENELEC. Les contraintes à la mise en œuvre de la politique nationale engendrées par le monopole des activités peut aussi être illustré par la difficulté de l’ASER à attribuer des mini-concessions d’électrification rurale dans le cadre du programme pluriannuel national PASER (Programme d’Actions Sénégalais d’Electrification Rurale) qui vise à porter le taux d’électrification rurale à 30% en 2015. Alors que l’Agence a été habilitée à attribuer des mini-concessions d’électrification rurale21 à des investisseurs privés et qu’elle est appuyée à hauteur de 30 millions de dollars USD par la Banque Mondiale qui y voit là une approche prometteuse, il s’avère qu’à ce jour aucun projet n’a vu le jour dans le cadre de ce programme. Seules deux mini-concessions ont depuis été attribuées, les autorisations n’ont quant à eux pas encore été délivrées. Cette incertitude et le caractère parfois arbitraire des décisions constituent autant de facteurs n’incitant pas le secteur privé à investir dans des modèles alternatifs de production de l’énergie.
Nous pouvons donc résumer les barrières à la prise en compte du changement climatique, tant au niveau de ses causes que de ses conséquences, dans les plans de développement par une articulation défectueuse entre échelons administratifs et domaines de compétences, une faiblesse des services régionaux s’occupant du changement climatique, une difficulté d’accès aux mécanismes de financement des projets. Faute d’une implication des acteurs réellement concernés par les projets, c’est-à-dire des acteurs locaux, les projets prévus par la Communication Nationale ou la SNMO n’ont pas été réalisés, ou alors n’ont pas atteint leurs objectifs, comme le montre le prometteur projet ENERBAT qui a échoué à monter une filière de la qualité énergétique dans le bâtiment. Le PANA court le risque de suivre la même voie si les régions n’ont pas conscience de son existence et d’engagement fort à l’appliquer. A ces difficultés structurelles, il est permis d’ajouter la difficulté d’accéder à des financements pour ces projets, dont les modes d’obtention sont souvent complexes.
Dans l’exécution de certaines compétences transférées aux collectivités locales, l’intervention de l’État et de ses services déconcentrés occupe une place encore prépondérante. Les responsabilités propres à chaque niveau de collectivité sont souvent difficiles à délimiter tandis que le principe de subsidiarité demeure faiblement appliqué. En effet dans bien des cas les textes de lois sont imprécis quant à la répartition des tâches entre l’État et les collectivités locales. L’État se charge de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques nationales sectorielles, des réglementations et normes nationales, de la construction, de la réparation et de l’entretien des infrastructures et équipements d’intérêt national et régional, du versement du salaire du personnel technique (encadrement), etc. Les compétences des collectivités locales se situent quant à elles au niveau de la mise en œuvre des activités de promotion et de développement des secteurs de compétence conformément aux normes prescrites par l’État, de la réalisation, de l’entretien et de la gestion (réparations, gestion du personnel, etc.) des infrastructures et des équipements. Ainsi dans la réalité, l’exercice des compétences transférées dépend assez souvent de conditions (textes d’application sur les modalités de mise en œuvre de lois, capacités techniques et financières des collectivités locales, etc.) faisant défaut, si bien que les compétences sont en définitive mal assurées par les collectivités locales. En théorie ces dernières assument des responsabilités très larges mais en réalité la plupart des compétences locales attribuées par les lois y sont peu ou pas exercées.
La mise en place d’une politique climatique au niveau régional souffre aussi d’un manque de moyens. Les services du Ministère de l’environnement ont été peu à peu déconcentrés suite à la loi de décentralisation. Toutefois ce mouvement a été très long et ne s’est achevé qu’en 2005. Les services régionaux de l’environnement sont donc assez jeunes. De plus ils sont assez faibles car ils ne regroupent que quelques personnes par régions.
Le problème des transferts de ressources aux collectivités locales demeure le principal obstacle à une décentralisation opérationnelle. Même si le Gouvernement n’a pas appliqué à la lettre les critères de transferts fiscaux, ceux-ci sont néanmoins, en volume, en constante augmentation. Cela est particulièrement vrai pour le Fonds de Dotation de la Décentralisation qui permet aux collectivités d’assurer les compétences qui leur ont été transférées. L’augmentation de 33% du FDD entre 1996 et 2005 révèle un engagement fort de l’Etat à poursuivre sa politique en matière de décentralisation. Cependant, la non application du principe de transfert concomitant de ressources financières aux collectivités locales n’a pas permis une prise en charge effective des compétences transférées. Un fonds de dotation est créé à cet effet. Cette réforme ne s'est pas adressée uniquement aux régions auxquelles elle a confié des compétences jusqu'ici exercées par l'État, mais elle a réparti judicieusement celles-ci entre régions, communes et communautés rurales dans la perspective d'une meilleure harmonie du développement local. Les régions et les communes on la possibilité de signer des contrats plans avec l’État dans le domaine des investissements de développement économique et social. A l’instar des communes, les actes suivants ne sont exécutoires qu’après approbation du représentant de l’État Les collectivités locales ont des opportunités offertes par la loi, mais elles ne sont jamais exploitées de manière optimale. Il s’agit par exemple de la possibilité pour les régions et les communes de signer des contrats plans avec l’État dans le domaine des investissements de développement économique et social. A ce jour, aucune application concrète n’a été constatée, alors que cette modalité pourrait résoudre un certain nombre de problèmes notamment dans l’exécution des plans de développement.
La Région est la dernière-née des collectivités locales. A ce titre, elle est confrontée à des problèmes singuliers la contraignant encore plus à se battre pour trouver sa place au cœur du dispositif institutionnel. Outre les contraintes que subissent l’ensemble des collectivités locales, la région est confrontée à des problèmes singuliers qui entravent sérieusement l’exercice de ses missions :
Afin de mener ses actions, la région doit passer annuellement une convention avec le gouverneur de région pour l’utilisation des services techniques régionaux qui continuent de dépendre hiérarchiquement de ce dernier.
Contrairement aux autres niveaux de collectivités, la région ne bénéficie pas encore de fiscalité propre et ne peut pour l’instant fonctionner que sur la base de ressources qui lui sont affectées par l’État dans le cadre du FDD et du fonds d’équipement des collectivités locales (FECL). Les charges de fonctionnement des régions sont financées au moins à 75% par le FDD.
Le Sénégal dispose d’une tradition solide de planification et de participation. Depuis 1996, l’expérience acquise par les collectivités locales dans l’exécution des projets et programmes leur a permis de capitaliser et de s’approprier des outils pertinents pour la planification, la programmation, la mise en œuvre et le suivi des actions de développement local. Les processus participatifs d’élaboration et d’exécution participative des plans locaux de développement (PLD) et plans d’investissements communaux (PIC) ont permis de tester la maîtrise d’ouvrage locale et de renforcer la gouvernance locale. Si le territoire sénégalais est assujetti à de nombreux plans (PANA, PIC, PRDI, etc.), à des échelles diverses (locales, régionales, nationales) et sur des domaines variés (environnement, développement, gestion de l’eau,…), l’articulation entre les différents niveaux de planification et la mise en cohérence des différents domaines ne sont que peu souvent réalisées. Il s’ensuit une dilution des moyens, une perte d’efficacité et une dispersion entre des objectifs peut-être contradictoires. Par ailleurs, comme cela a été antérieurement mentionné, le PNDL, dans un souci de gradation des efforts et d’assurer un financement des projets identifiés, a identifié les communes et communautés rurales comme niveau de portage premier de son intervention. Ces dernières voient donc leur capacité à programmer et planifier renforcée au travers d’un appui conjugué de nombreux bailleurs et ONG. Le corollaire de ces efforts réside dans un désinvestissement de l’appui prodigué à l’échelon de la Région, qui souffre par ailleurs du fait de ne pouvoir lever de fonds propres et d’être la collectivité locale la plus récemment créée. De nombreuses Régions ayant développé leur PRDI lors de leur création, n’ont pu être en mesure de l’établir ces dernières années, ni même de l’actualiser, faute de moyens. Tel est le cas de la Région Fatick dont la dernière actualisation du PRDI remonte à 2001. Or les changements climatiques doivent pouvoir être abordés sur un échelon territorial car les projets d’impact, susceptibles notamment d’accéder aux mécanismes de financement innovants, au nombre desquels la finance carbone, ne peuvent être développés qu’au niveau plus large d’une zone géo-écologique dotée de caractéristiques similaires. En effet, sans son intervention, par exemple au travers de l’appui à la constitution d’un réseau de distribution locale assurant la collecte, l’installation et le replacement des lampes fluorescentes compactes, et d’une sensibilisation des populations locales à leur utilisation, le PASER aura le plus grand mal à être mis en œuvre de façon efficiente22. Les moyens octroyés aux autorités régionales ne leur permettent pas actuellement d’assurer une certaine cohérence dans la vision du développement du territoire, cohérence pourtant essentielle à l’atteinte d’un niveau de portage plus large des activités menées au niveau local lorsqu’elles peuvent être dotées d’un impact développemental.
En effet, les défis posés par les changements climatiques appellent à une connaissance et à une analyse fines de la situation présente et future du territoire en fonction de différents scénarios de variations du climat. Si les acteurs locaux disposent d’une connaissance aigue des problèmes environnementaux qui affectent leur territoire, et de ce fait, leurs activités productives, économiques et sociales, ils opèrent pour la plupart une identification des enjeux environnementaux et de ceux liés aux changements climatiques. Or l’une des dimensions spécifiques à ces derniers n’est pas prise en compte : l’anticipation des diverses options de politiques publiques et d’investissement possibles en fonction des différents scenarios de variation du climat. Depuis peu, un effort notable commence à être mené au niveau des communautés rurales avec l’appui de programmes et d’ONG. Ainsi, dans le bassin arachidier, la PERACOD appuie les communautés rurales à prendre en compte la dimension énergétique dans leur PLD. L’ONG ENDA tiers monde a commencé quant à elle un travail de consultation et de réflexion avec certaines ARD sur l’établissement de méthodologies permettant une intégration des changements climatiques dans les PLD. Mais, à nouveau, l’échelon régional fait figure de maillon manquant. La région ne bénéficie pas de méthodologies et outils d’aide à la décision lui permettant d’évaluer les impacts liés aux variations climatiques, ainsi que les coûts et avantages de chaque option politique affiliée.
La difficulté de coordination et d’harmonisation des actions de développement régional, entre, d’une part, la région et les collectivités et, d’autre part, entre la région et l’État. Cette situation s’explique par :
Nombreux sont les structures techniques, projets et programmes, ONGs et autres institutions, qui ont développé des activités diverses avec comme objectif l’appropriation de celles-ci par la population. Or pour une adoption durable de toute innovation, et assurer un véritable effet de levier, il convient de s’appuyer sur des relais bien outillés et capables de démultiplier les connaissances et techniques apprises. Il reste à assurer une complémentarité plus accrue entre ces différentes structures qui souvent travaillent de manière isolée. Le rapport de la DEEC sur les Besoins en Transferts de technologies dans la Foresterie souligne que « l’effort d’harmonisation est d’autant plus urgent que parmi les facteurs de démotivation, on note le manque de technicité et la non-perception de l’intérêt de l’innovation. Or le discours développé lors de séances de formation gagnerait beaucoup en cohérence et en pertinence s’il y avait une concertation préalable entre structures d’intervention » 23. Des initiatives louables d’harmonisation des efforts sont en train d’être développées, notamment sous l’égide de l’ARD dans la cadre du PNDL. Ainsi sur la Région de Fatick, l’ARD et la PERACOD ont travaillé ensemble pour harmoniser leurs méthodologies d’appui à la planification, et notamment d’appui à l’intégration de l’énergie dans les PIC et les PLD, au niveau des communautés de base. Les conseils régionaux ne détiennent souvent pas les moyens de relever cette mission d’harmonisation dont ils sont investis. L’ARD, qui détient une mission d’appui à l’harmonisation et dont les ressources ont été renforcées, appuient donc les collectivités en ce sens, Mais comme souligné précédemment, ces efforts demeurent effectués à l’échelle des communes et communautés de base, reléguant les actions entreprises au niveau régional à une étape ultérieure. Ainsi, alors que la loi requiert l’organisation biannuelle de conférences d’harmonisation au niveau régional, conférence devant être convoquée par le Gouverneur et devant constituée un moment de planification important, le législateur est resté vague et les décrets d’application n’ont pas suivi. Ainsi dans la région de Fatick, une telle conférence n’a jamais été organisée et ce depuis sa création en 1996. Or une vision stratégique cohérente au niveau d’un territoire ne peut être édifiée et établie que par la mise en convergences des intérêts et des activités des acteurs intervenant sur celui-ci, dans les secteurs affectant et affectés par les changements climatiques. Cela suppose l’existence d’un cadre de gouvernance permettant à la fois d’assurer la mise en place d’un processus participatif en amont de l’établissement du plan, que celle d’un cadre de partenariats en aval afin d’éviter les duplications, la fragmentation des interventions ainsi que d’assurer leur caractère complémentaire et intégré. En effet, sans un travail mené conjointement avec les différents acteurs susceptibles d’entrer en concurrence sur la gestion de la ressource maritime et sur l’utilisation des sols (pêche, tourisme, etc), le Programme National du Lutte contre l’Erosion aura par exemple les plus grandes difficultés à être approprié par les acteurs locaux.
La mission de formulation a permis de prendre connaissance de nombreuses initiatives et projets développés à l’échelle locale par les populations elles-mêmes organisées au travers de régie, d’association, de groupement communautaire, etc., et/ou par des opérateurs. Nombre de ces projets, qu’il s’agisse de fermes agrobiologiques, de replantation de palétuviers dans les mangroves, de développement de techniques moins émettrices de GES (foyers améliorés, etc.), démontrent un succès certain à l’échelle locale. Il est cependant regrettable que leur diffusion à une échelle plus large ne soit mise en œuvre alors que l’effet de levier serait être non négligeable tant en termes de développement que d’impact environnemental. En effet, une addition de projets menés par des acteurs locaux ou extérieurs au travers de leurs activités de solidarité, quel que soit leur qualité, ne constitue pas une stratégie de développement. Tout d’abord, la fragmentation de ces initiatives a un coût du fait d’une duplication des efforts et d’un manque de capitalisation des bonnes pratiques existantes. Par ailleurs si ces projets ne sont intégrés dans une vision plus large d’aménagement durable du territoire, ils ne pourront avoir l’impact nécessaire sur la trajectoire de développement, et ne seront en mesure d’attirer les investissements directs nécessaires, investissements qui pourront assurer le caractère durable de leur mise en œuvre sur le moyen-long terme. Si le potentiel d’effet de levier d’une diffusion à l’échelle territoriale de ces initiatives locales est réel, il est nécessaire de donner les moyens aux institutions décentralisées au niveau régional d’avoir connaissance de ces activités menées dans leur région, activités qu’elles ignorent pour la plupart¸ d’identifier les contraintes et opportunités à leur réplication et d’être en mesure d’accéder aux ressources suffisantes permettant leur généralisation. Seule cette conjonction d’éléments, conditionnée par un renforcement des institutions décentralisées au niveau régional, permettra de dépasser le stade du projet pilote et la mise en œuvre d’une politique de développement locale basée sur une stratégie consolidant les interventions des différents acteurs intervenant au niveau local. |
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